21世纪经济报道 2012年10月09日  记者 钟 良  实习记者 张凤娇 

　　在2020年全面建成小康社会的目标之下，如何纾解日益凸显的社会矛盾已经成为决策层关注的话题之一。自去年2月份以来，中共中央总书记胡锦涛在不同场合多次强调要加强和创新社会管理水平。

　　2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话称，社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。

　　而在社会管理创新的具体实践上，广东省再一次充当了“摸石头过河”的先行者。

　　2011年，广东省已经通过《中共广东省委、广东省人民政府关于加强社会建设的决定》，把“社会建设”摆在与“经济建设”同等重要的位置。同时，有两大措施与之配套：一是在全国率先成立省市县三级社会工作委员会，形成一个强有力的社会工作机构体系；二是印发七大配套文件，与《关于加强社会建设的决定》的主文件一起，形成完整的“1+7”政策体系。

　　广东省计划用5-10年时间，搭建起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，打造“共治的大社会”、“和谐的好社会”。

　　“今天我们搞社会建设，就是要坚持社会主义市场经济的改革方向，逐步去除社会工作中的计划经济痕迹，通过实行政社分开，厘清政府与社会以及政府与社会组织的关系，激活社会的自治功能，建设有利于社会主义市场经济发展的社会体系。”就如何建成并完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理新格局，广东省社会创新咨询委员会主席、中国社会学会常务理事、广东省社会学会副会长蔡禾接受了本报记者专访。

　　效率逻辑

　　《21世纪》：经过长期探索和实践，我国建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局目标。如何理解这一目标？

　　蔡禾：这是对未来我国社会管理领域的指导思想，是一个努力的方向。

　　“党委领导、政府负责”只能放在中国背景下理解，因为长期以来，我们的公共服务一般都是由政府或者政府创办的事业单位承接和提供的，社会管理的各项事务由政府包办，普遍存在服务成本高，而服务水平和效率不高等问题。

　　但在现阶段，国家仅仅只是在承载政府职能转移的意义上来理解社会建设。政府意识到很多不该管的东西应当交由社会来管，这背后的逻辑是效率逻辑要提高政府的管理效率。其主要动机不是培育一个自治的、在政府和社会之间产生一个能起到制衡作用的领域。这是今天推动社会建设的动力和起点，也正因为这一点，在目前这种格局下，社会只是起到协同作用。

　　我们应该看到社会组织在党的领导、政府主导下开展工作，这是整个社会建设里的主要政治定局或者说格局，这是中国的一个基本特点。

　　在中国当前这样一个体制下，要把旧的体系踢开，进到一个新的领域，在初期阶段，强调“党委领导、政府主导”一定是非常重要的。因为没有政府去引领这场改革，改革很难推动。

　　但是随着社会的逐步成长和成熟，如何既要保持“党委领导、政府负责”，又要保持社会本身的相对独立性，让社会实现自组织成长仍需探索。

　　再强调一次，目前我国大多数政府角度的社会管理改革还是在提高政府管理效率这个理念下驱动的。至于如何从社会公平的角度，建立一个有序的社会领域的利益博弈关系，还有很长的路要走。

　　《21世纪》：我国既处于重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。这对我国当前的社会管理提出了哪些要求？

　　蔡禾：社会管理分两大块：一是人们解决温饱基本需求以后，就会有各种各样新的需求，如何满足老百姓这种不断增长的民生需求；二是当社会出现阶层分化以后，一定会产生矛盾和冲突，如何解决矛盾冲突并建立新的社会秩序。但这二者都不是单靠政府就能解决的。

　　随着社会主义市场经济的发展，新经济(310358,基金吧)组织和新的社会阶层不断出现，社会结构发生变化。越来越多的“单位人”变成“社会人”，人流、物流、信息流不断加快。如果社会管理跟不上，不能适应这种转变，势必影响社会健康有序运行。

　　如今随着社会矛盾冲突更加复杂多样，政府处理这些问题的能力和角色也在发生变化，政府开始意识到不可能垄断一切社会领域，所以我国的社会管理已经不可能再通过传统的行政体系方式实现，而需要转变方式。

　　所谓转变方式，就是要进行社会建设，培养社会自身的能力使公众自我实现自己的利益追求，自我协调自己的关系。通过激活社会资源和能量，让社会自主、自治，并使社会向更好的方向发展。

　　但是，将社会管理这一块交给社会以后，怎么实现“党委领导、政府负责”，是必须要考虑的问题，这在别的国家可能没有经验可借鉴。

　　枢纽型社会组织

　　《21世纪》：除了购买服务，政府在培育发展社会组织方面，还会有哪些举措？

　　蔡禾：要抓大放小，在社会领域也是这个概念。将来，政府可以培育或通过工青妇组织（工会、青年团、妇联）的转型形成一些大的枢纽型组织。

　　工青妇所做的工作也属于社会领域，但他们在体制内属于人民团体，没有在民政登记所以不属于社会组织，因此对这类组织的说法是发挥枢纽性作用。同时，政府还希望在社会组织管理局登记的社会组织中，再培养出一些枢纽型组织，能在功能、能力、资源、方向上影响全局。

　　枢纽型组织不仅是在社会建设的功能性领域、服务性领域成为枢纽，实际上也应成为连接政府和社会之间的一个“政治”枢纽。

　　实际上，广东省在此方面即将有所行动，内容为“工青妇发挥枢纽性作用，同时建立枢纽型社会组织”的文件很快会下发。

　　从这个角度看，“党委领导、政府负责”不是说政府直接通过行政管控的方式，而是通过建立枢纽型组织来实现对社会组织的引导。而且枢纽型组织并不只是广东的创新，只是广东在往前推，对全国而言，这也许是在当前体制下具有可操作性的路径，是未来发展的一个方向。

　　《21世纪》：在建设枢纽型社会组织方面，海外是否有类似的经验？能否设想一下，到2020年，我国的社会建设能达到什么程度？

　　蔡禾：在社会领域，海外已经形成了很多全球性的社会组织，像红十字会之类的团体。从其在社会领域的规模和影响力来讲，它也属于枢纽性组织。

　　但是海外这些枢纽型组织，不是通过行政方式成长起来的，而是在若干年的历史里成长壮大起来，成为具有区域性、全国性，乃至全球性的组织。这类组织多以公益为目标。

　　我国目前是在政府推动下推动建设枢纽型组织，政府考虑的是，如何通过建设一些枢纽型组织，搭建政府和无数社会组织之间的联系。这既是社会本身的需求，也是现行体制下如何实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”发展格局的要求。

　　到2020年能否实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的发展格局，目前很难预期。要培育出一个有活力的社会，中国还有很长的路要走。

　　如今，我们进行社会建设，主要着眼于民生领域、公共产品的供给领域。但是，随着经济、社会的发展，在社会公平正义等领域的制度建设同样不可忽视，只是难度会比较大。

　　在没有大的问题干扰的情况下，我对2020年还是抱有良好预期，相信在社会建设领域，会比今天做得更好，这点可以肯定。

　　制度建设

　　《21世纪》：在今后的社会建设中，应如何看待政府和社会的角色？

　　蔡禾：加强社会建设，就是政府要给社会自治让渡空间，激活社会自我组织、自我管理、自我服务和自我修复的功能。

　　既然现在强调社会建设，最重要的是政府赋予社会自身更多相对的独立性、自主性、自治性。政府应该做的，是通过制度建设来实现“主导”，而不再是通过行政干预去主导。

　　《21世纪》：政府需要做哪些方面的制度建设？

　　蔡禾：还是从社会建设的两方面考虑：一是民生领域的制度建设；二是社会秩序、社会矛盾的自我利益博弈调节制度等。

　　目前的民生领域，属于明显的二元体制一部分在体制内，一部分在体制外。中国在公共产品供给上的差别不比收入差别小。因此，民生领域的制度建设首先在于实现公共资源均等化分配，让每一个公民拥有均等化的权利，而不是把公共资源作为市场资源来加以分配。应该承认，这两年在民生领域的公共资源均等化方面，政府做了一些制度建设工作。

　　在社会矛盾的自我利益博弈调节制度方面，以劳资关系为例，政府需要做的就是通过制定法规，赋予劳方具备和资方对等博弈的权力和能力，让不同利益群体在法律法规的平台上谈判博弈，政府不要行政干预。

　　同时，社会建设还需要尽快完善一系列社会领域的法规建设和评价体系，以实现对社会组织工作效益的评估，并实现财务监督。因为社会组织以服务社会为目标，它也可以挣钱，但是只能服务于自己的公益目标，而不像企业，所以要建立监督机制防止社会组织变成牟利工具。

　　购买服务购买组织

　　《21世纪》：广东省能否在社会建设方面率先摸索出一定的经验？海外有哪些社会管理经验可供参考借鉴？

　　蔡禾：作为先行先试的地区，在社会建设上的广东经验，能对我国其他地区具有借鉴意义，是肯定的。因为，广东在社会领域面临的问题在全国恐怕是有代表性的，无论在民生还是社会秩序领域表现都很突出。而今天广东的很多问题，也许在将来国内的其他地方也会出现，所以广东的社会建设任务的紧迫性也是非常突出的。

　　另外，在社会领域，广东也有一定的基础。伴随着经济发展，自发地形成了很多社会组织，草根型的社会组织发展得很快，广东的公众对社会组织接受度和参与度也较高。

　　广东的社会管理改革试图建立一批有相对独立性有自身活力和自组织能力的社会组织，试图在政府之外有一个相对独立的公共空间，这种观念上在全国还是比较前卫的，但是在操作上怎么走还在探索。

　　由于体制不同，西方的模式很难拿来对比。一般来讲，其他国家和地区的非政府组织和非营利组织的定位都很清楚，它们独立于政府，虽然也有政府购买其服务，但这种关系是一种非常独立的市场化契约关系。

　　而广东当前的改革，其实也是试图走这一步，希望有相对独立的社会组织出现，政府购买服务其实是在推动这块发展。但是在当前体制背景下，可能会有一种不自觉的结果当社会组织从政府承接服务时，很容易把这样一种契约关系变成一种行政上的上下级关系。

　　因此，政府去购买服务，要谨防演变成政府购买组织。不能说政府给了钱就要听政府的，如果是这样，这个机构就演变成财政全额拨款的一个机构了。所以，政府自身要有一个清晰的观点，不是把工作交给社会组织来做就叫做社会建设。

　　政府向社会组织购买服务也并不意味着社会组织在行政上依附于政府、受政府支配。政府可以用一种标准化的方法来检验社会组织的工作是否符合标准，但是不能干预社会组织的运作，不能改变社会组织的目标、运作机制甚至是主要管理人员。

　　《21世纪》：如何规避购买服务演变成购买组织？

　　蔡禾：要规避这种情况，其实不容易。

　　判断一个组织独立不独立，一是法律上边界清晰与否，行政上是否独立；二是看其资源是否多样化。如果只有政府注资，这个社会组织的依附性就太强了。

　　假定一个国家基金会很发达，那么社会组织的资金来源可能就是多样的，不仅仅有来自政府的钱，可能还会有来自各类基金会的注资，这些社会组织除了为政府服务，也还服务于其他的活动，这个组织的独立性就会显现出来。